Unternehmensaufsicht und –kontrolle

Aufsichtsorgane in öffentlich-rechtlichen Unternehmen

Robert Schreiner Robert Schreiner

Unternehmen werden naturgemäß von der Geschäftsleitung geführt. Bei Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH) ist das die Geschäftsführung, bei der Aktiengesellschaft (AG) der Vorstand. Körperschaften, Stiftungen, Vereine und andere Unternehmensformen verwenden identische oder ähnliche Positionsbezeichnungen für ihre Leitungsorgane.

Die Geschäftsleitung kontrolliert die Unternehmensgeschäfte und unterliegt letztlich der Kontrolle durch die Gesellschafter. Bei Gesellschaften mit großer Eigentümerstruktur wie beispielsweise eine AG wäre eine derartige Kontrolle faktisch nicht umsetzbar. Ein geeignetes Kontrollgremium hat das Aktiengesetz (AktG) hierfür in der Funktion des Aufsichtsrats definiert, dessen Regelungen sich im Wesentlichen in den §§ 95 bis 116 AktG finden. Die grundsätzliche Aufgabenbeschreibung wird kurz und knapp in § 111 Absatz 1 AktG beschrieben: „Der Aufsichtsrat hat die Geschäftsführung zu überwachen.“

Das GmbH-Gesetz (GmbHG) sieht bei entsprechenden gesellschaftsvertraglichen Regelungen oder Überschreitung bestimmter Mitarbeiterzahlen auch für die GmbH ein derartiges Kontrollorgan vor beziehungsweise lässt es zu (Aufsichtsrat oder auch Beirat). Allen Formen eines Überwachungsgremiums ist gemein, die jeweilige Geschäftsleitung zu überwachen und die Wahrung der Gesellschafterinteressen sicherzustellen.

Dies gilt genauso und vielleicht insbesondere bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen. Diese Unternehmen folgen oftmals nicht nur wirtschaftlichen Interessen. Sie sind häufig ebenso durch teilweise diametrale Gesellschafterinteressen geprägt. Hier heißen diese Kontrollorgane Aufsichtsrat, Verwaltungs- oder Beirat, Kuratorium, etc. Ihre Überwachungsfunktion und Überwachungsverpflichtung ist jedoch identisch.

Anzahl und Qualifikation der Mitglieder

Im AktG gibt es klare handelsrechtliche Regelungen für die größenmäßige aber auch maximale Zusammensetzung der Kontrollgremien. Kontrollgremien öffentlich-rechtlicher Unternehmen lehnen sich hieran an, sind aber in der Praxis durch eine hohe Mitgliederzahl geprägt. Dies resultiert meist aus dem erforderlichen Parteienproporz in diesen Gremien, der sich wiederum aus kommunalen Regelungen ableitet. Auch soll vielmals ein breites gesellschaftliches Spektrum beteiligt sein.

Ähnlich sieht es bei der fachlichen Besetzung der Kontrollgremien aus. Das AktG zählt zwar persönliche Voraussetzungen und unvereinbare Tätigkeiten für die Position eines Aufsichtsratsmitglieds auf, geht aber nicht auf die fachlichen Anforderungen an die Position ein. Der Deutsche Corporate Governance Kodex hat – auch als Reaktion auf das angebliche Kontrollversagen von Aufsichtsräten in spektakulären Fällen – die notwendige Qualifikation der Aufsichtsratsmitglieder an unterschiedlichen Stellen festgehalten, ohne aber die notwendige Konkretisierung der zu erwartenden Fähigkeiten vorzunehmen.

Bei privatwirtschaftlichen Unternehmen ergibt sich diese Qualifikation über Branchenexpertisen eigenen unternehmerischen Handelns oder die Aufgabenwahrnehmung in vergleichbaren Unternehmen. Hier wird das Kontrollgremium indirekt auch am wirtschaftlichen Erfolg des beaufsichtigten Unternehmens gemessen.

Bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen definieren sich die Mitglieder nicht zwingend durch wirtschaftliche oder branchenspezielle Kenntnisse, vielmehr stehen oft kommunalpolitische Kriterien im Vordergrund. Der Vorsitz derartiger Gremien ist in der Regel sogar ausschließlich nach politischen Kriterien besetzt.

Chancen oder Risiken

Das Umfeld öffentlich-rechtlicher Unternehmen ist überwiegend von einer bewussten und oftmals auch sinnvollen Rotation geprägt. Bei Lieferanten und Dienstleistern bietet dies beispielsweise die Chance, ungewollte Strukturen zu verhindern. In den Organisationsstrukturen der Unternehmen ist hierin aber eher ein Risiko zu sehen. Kontrolle setzt neben der erforderlichen Qualifikation der Kontrolleure auch deren Kontinuität voraus.

Aus der Sicht des Wirtschaftsprüfers wird zudem auf das sogenannte Kontroll-Dreieck als wesentlicher Bestandteil der Zusammenarbeit zwischen Geschäftsleitung, Aufsichtsorgan und Abschlussprüfer abgestellt. Dies drückt sich bereits in den üblichen Auftragsbestätigungsschreiben der Abschlussprüfer aus, die bei Bestehen eines derartigen Kontrollgremiums die Mitglieder ausdrücklich zur Überwachung des Unternehmens in die Pflicht nehmen. Die entsprechenden Befragungen der für die Kontrolle Verantwortlichen sind im Rahmen der Jahresabschlussprüfung zu dokumentieren und eine wesentliche Prüfungshandlung. Kontrolle ist vor dem Hintergrund der Aufsichtsrats- beziehungsweise Kontrollorganhaftung auch für die Gremienmitglieder in öffentlich-rechtlichen Unternehmen keine Bringschuld der Geschäftsleitung, sondern eine aktive Holschuld des Aufsichtsgremiums.

Lösungs- und Schutzmöglichkeiten

Bei einer nicht nach wirtschaftlichen, sondern politischen oder gesellschaftlichen Kriterien motivierten beziehungsweise bedingten Besetzung eines Kontrollgremiums empfiehlt sich eine präzise Definition der durchzuführenden Kontrollen. Dies ergibt sich bereits oftmals aus bundes- oder kommunalpolitischen Vorgaben, sollte aber auch in den jeweiligen Geschäftsordnungen präzisiert sein.

Der weit gestreute Wissens- und Erfahrungshorizont über das gesamte gesellschaftliche Spektrum in Kontrollgremien kann zudem durch die Einrichtung eines entsprechenden Ausschusses insbesondere für finanzwirtschaftliche Fragestellungen unterstützt werden. Das AktG regelt ausdrücklich die Möglichkeit der Einrichtung eines Fachausschusses oder gar die Beauftragung externer Sachverständiger für diese Fragen. Das Kontrollgremium kommt hiermit seinen Kontrollaufgaben umfassend nach und genießt zudem den erforderlichen Schutz durch die gegebene fachliche Expertise.