Harmonisierung auf europäischer Ebene

Wie die Rechnungslegung der öffentlichen Hand modernisiert werden soll

Robert Schreiner Robert Schreiner

Die Würdigung einer als Doppik bezeichneten Modernisierung der Rechnungslegung der öffentlichen Hand und ihrer Unternehmen erfährt seit geraumer Zeit zunehmende Aufmerksamkeit. Zuletzt hat sich das IDW (Institut der Wirtschaftsprüfer) in einem Positionspapier „Rechnungslegung der öffentlichen Hand“ hiermit befasst. Insbesondere Deutschland ist hierbei, trotz seiner finanzwirtschaftlichen Vorreiterrolle in der EU, in der Diskussion um eine europäische Harmonisierung der Rechnungslegungsstandards bisher kaum in Erscheinung getreten. Bisherige Erfahrungen aus den „aktiveren“ europäischen Ländern zeigen, dass die Ablösung oder die nicht mehr nur singuläre Anwendung einer kameralistisch ausgerichteten Rechnungslegung erhebliche Möglichkeiten der innovativen Erneuerung von Verwaltung und Staat bietet.

Eckpunkte und Ziel der Harmonisierung

Kern einer Umstellung ist die Darstellung einer periodengerechten Abbildung der Rechnungslegung in Anlehnung an die Standards des Handelsrechts, wie sie für nahezu alle juristischen Personen außerhalb des Public Sectors verpflichtend ist. Dies scheint insbesondere vor dem Hintergrund von Artikel 114 des Grundgesetzes (GG) geboten, der eine logische Verpflichtung der öffentlichen Finanzverwaltung zur transparenten Berichterstattung über ,,Einnahmen und Ausgaben sowie über Vermögen und Schulden‘‘ vorsieht.

Die Harmonisierungsbestrebungen der Europäischen Kommission im Hinblick auf einheitliche, öffentliche Rechnungslegungsstandards gehen auf das Jahr 2011 zurück. Es gilt, allgemein gültige und einheitliche Standards auf Basis der International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) auf europäische Maßstäbe zu übertragen. Die European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) sollen Ergebnis dieser Bestrebung sein.

Grundelemente der einzuführenden Doppik vor dem Hintergrund der IPSAS sind die aus dem Handelsrecht bekannten, dreigliedrigen Berichtsinstrumente Finanz- (Kapitalflussrechnung) und Ergebnisrechnung (Gewinn- und Verlustrechnung) sowie Bilanz, die der Abbildung sämtlicher – also auch der nicht zahlungswirksamen – Geschäftsvorfälle dienen. Ziel ist hierbei auch die Angleichung an die bewährten Strukturen der Privatwirtschaft, um so dem allgemeinen Informationsauftrag und der Notwendigkeit zur größtmöglichen Transparenz Rechnung zu tragen.

Warum die Harmonisierung notwendig ist

Die als aktueller Standard oft angewandte reine Kameralistik erfasst hingegen nur die anfallenden Zahlungsströme und damit nur Verbrauch und Deckung vorhandener Finanzressourcen. Der Aspekt der Abbildung zukünftiger Belastungen und eines hieraus resultierenden späteren Finanzbedarfs fehlt dieser Sichtweise.

Hieraus wird die Eindimensionalität einer kameralen Rechnungsbetrachtung deutlich. Ein Stand des Vermögens und der Schulden wird in einer lediglich strömungsgerichteten Betrachtung in Abhängigkeit eines Haushaltsplans nicht unmittelbar ersichtlich. Ein paralleles Betreiben beider Abbildungsmethoden zur Verdeutlichung unmittelbarer Geldflüsse und der sich hieraus entwickelnden Liquiditätsbetrachtung bleibt natürlich unbenommen und macht aus Sicht des unterschiedlichen Informationsgehalts und der hieraus ableitbaren Aussagen auch Sinn.

Die reine Zahlungsstrombetrachtung kann einen Geschäftsvorfall nur im Ist-Soll-Vergleich darstellen. Einer ausgehend von einer Inventur der Vermögensgegenstände und Schulden aufgestellten Bilanz liegen jedoch nicht nur feste Vermögensgegenstände mit korrelierendem Werteverzehr und Schulden als abzutragendem Posten zugrunde, sondern eben auch zukünftige Verbindlichkeiten oder Verpflichtungen, die als Rückstellungen Einfluss auf die öffentliche Vermögenssituation nehmen. Genau hier sollte das Transparenzgebot Anwendung finden und der Öffentlichkeit den Finanzmittelbedarf zukünftiger Rechnungsperioden aufzeigen. Somit wäre heute ersichtlich, was morgen auf die öffentliche Hand und demnach den Bürger als Souverän und nachgelagertem Gemeinschaftsschuldner zukommt.

Fazit

Die Europäische Gemeinschaft und die EU hatten eine Harmonisierung in etlichen Bereichen zur Folge. Beispielhaft steht hier die Währungsunion, logische Konsequenz wäre bereits parallel zur Währungsunion eine Rechnungslegungsunion gewesen, die einheitliche doppische Regelungen vorgesehen hätte.

Abgesehen von einem notwendigen reformorientierten Modernisierungswillen staatlicher Verwaltung, bietet das Konzept der Doppik einen völlig neuen Blickwinkel auf die finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Hand. Die notwendige Steuerung der Fiskalpolitik, ausgehend von einer mehrdimensionalen Darstellung ganzheitlich erfasster Geschäftsvorfälle, hat sich bereits in vielen Mitgliedsländern der EU durchgesetzt. Auch auf kommunaler Ebene in Deutschland wird eine Doppik zunehmend eingesetzt, obgleich vielerorts auf höherer Ebene auf den Informationsgewinn selten bis gar nicht zurückgegriffen wird. Die Akzeptanz der Doppik wird sich nur erhöhen lassen, wenn hierfür eine einheitliche Plattform geschaffen wird. Der deutsche Public Sector sollte die Chance ergreifen, auf die zu schaffenden EPSAS Einfluss zu nehmen. Es darf zukünftig nicht von einem „entweder oder“, sondern es muss vielmehr von einem Nebeneinander von Kameralistik und Doppik ausgegangen werden.